1896년 8월 4일, 고종은 칙령 제36호로 전국의 23부를 13도로 개정했다. 경기도·황해도·강원도는 유지하고, 충청·전라·경상·평안·함경의 다섯 도를 각각 남도와 북도로 나눴다.
이를 ‘조선의 8도제가 그대로 돌아왔다’고만 쓰면 정확하지 않다. 13도제는 8도제를 바탕으로 했지만, 다섯 도의 남북 분할이 더해진 새 편제였다. 각 도에는 관찰사를 두고, 도·부·목·군을 잇는 지방 행정 체계도 함께 정비됐다.
반대로 이날을 오늘의 행정구역이 완성된 날로 보기도 어렵다. 지금의 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도와는 제도도 경계도 다르다. 다만 충청남·북도, 전라남·북도, 경상남·북도, 평안남·북도, 함경남·북도라는 지명 체계의 출발점은 이 개편에서 찾을 수 있다.
이 글은 23부제가 왜 사라졌는지, 13도는 어떻게 구성됐는지, 그리고 1896년의 개편을 오늘의 지도와 어떻게 구분해 읽어야 하는지를 살펴본다.
목차
- 1. 1896년 8월 4일, 무엇이 바뀌었나
- 2. 23부제는 왜 폐지됐나
- 3. 새로 정한 13도와 수부는 어디였나
- 4. ‘8도 복귀’라는 표현이 부족한 이유
- 5. 13도제는 오늘의 지도와 어떻게 이어지나
- 자주 묻는 질문 (FAQ)
1. 1896년 8월 4일, 무엇이 바뀌었나
고종실록의 1896년 8월 4일 기사에는 칙령 제36호에 따라 전국의 23부를 13도로 고쳤다고 적혀 있다. 조선 정부는 1895년 도입했던 23부제를 폐지하고, 지방의 최상위 단위를 다시 ‘도’로 정했다.
개편의 핵심은 숫자만 23에서 13으로 바뀐 데 있지 않다. 23부 아래의 행정 질서를 13도 중심으로 다시 묶고, 각 도의 중심지인 수부와 지방관의 체계를 함께 정한 조치였다.
국사편찬위원회 『신편 한국사』는 1896년 8월의 정비가 23부제의 시행과 관세사 설치로 복잡해진 행정·재정 체계를 일원화하는 계기가 됐다고 설명한다. 따라서 이 날은 지도상의 선을 다시 그은 날이면서, 지방을 지휘하는 방식도 고친 날이었다.
2. 23부제는 왜 폐지됐나
23부제는 갑오개혁기인 1895년에 기존의 8도제를 대신해 시행됐다. 그러나 국사편찬위원회 우리역사넷은 당시 일본식 지방 제도를 따른 생소한 23부제에서 여러 폐단이 나타났고, 지방민의 반발도 있었다고 설명한다.
1896년 8월의 개편은 이런 조건 속에서 나왔다. 정부는 익숙한 도 체계를 기본으로 삼되, 넓은 다섯 도를 남북으로 나눠 지방 지배의 편의를 꾀했다.
그래서 13도제는 단순한 ‘옛 제도로의 후퇴’나 ‘완전히 새로운 근대 제도’ 가운데 하나로만 정리하기 어렵다. 전통적인 도 체계를 되살리면서도 행정 단위를 조정하고 지휘 체계를 정비한 개편이었다.
3. 새로 정한 13도와 수부는 어디였나
고종실록은 13도와 각 수부를 함께 열거한다. 경기도는 수원, 충청북도는 충주, 충청남도는 공주, 전라북도는 전주, 전라남도는 광주, 경상북도는 대구, 경상남도는 진주였다.
이어 황해도는 해주, 평안남도는 평양, 평안북도는 정주, 강원도는 춘천, 함경남도는 함흥, 함경북도는 경성을 수부로 정했다. 여기서 수부는 오늘날의 도청 소재지와 같은 말로 그대로 바꿔 쓸 수 없다. 당시 도 행정의 중심지를 가리키는 역사 용어로 이해하는 편이 정확하다.
4. ‘8도 복귀’라는 표현이 부족한 이유
개편 전 조선의 대표적인 광역 구획은 8도였다. 하지만 1896년의 제도는 경기도·황해도·강원도를 남겨 두고, 충청·전라·경상·평안·함경을 각각 남북으로 나눴다. 결과는 8도가 아니라 13도였다.
따라서 ‘8도제를 바탕으로 한 13도제’라고 쓰는 것이 가장 정확하다. 우리역사넷도 8도제에 있던 다섯 도를 남북으로 나눠 13개 도로 만들었다고 설명한다.
이 구분은 지역 이름을 읽을 때도 중요하다. 충청도·전라도·경상도처럼 오래 쓰인 큰 지역 명칭과 충청남도·충청북도처럼 1896년 이후 행정 편제에서 분화한 명칭은 서로 같은 층위의 말이 아니다.
5. 13도제는 오늘의 지도와 어떻게 이어지나
한국민족문화대백과사전은 1896년 8월 한성부를 제외한 전국을 13도·7부·1목·331군으로 구분했고, 이 13도제 행정구역이 1945년 광복까지 계속됐다고 설명한다. 국사편찬위원회 『신편 한국사』는 같은 시기 정비를 13도·8부·1목·332군으로 적는다.
부와 군의 총수는 두 자료의 집계가 달라, 이 글은 불일치하는 수치를 하나로 단정하지 않는다. 다만 두 자료 모두 1896년 13도제가 이후 오랫동안 지방 행정의 기본 틀로 작동했다는 점은 일치한다.
오늘의 행정구역은 이후 여러 차례 바뀌었다. 그렇지만 남북으로 갈린 충청·전라·경상·평안·함경의 이름은 1896년 개편의 흔적을 품고 있다. 현재의 지도를 볼 때 그 이름이 처음 나뉜 시점을 기억하면, 익숙한 지명이 다른 시간의 제도 위에 놓여 있음을 알 수 있다.
마치며
1896년 8월 4일, 조선 정부는 23부제를 폐지하고 13도제를 시행했다. 이는 8도제를 그대로 되돌린 조치가 아니라, 다섯 도를 남북으로 나누고 지방 행정의 지휘 체계를 다시 정비한 개편이었다.
고종실록에 적힌 13도의 이름과 수부는 오늘의 지도와 완전히 같지는 않다. 그래도 충청남·북도, 전라남·북도, 경상남·북도처럼 지금도 쓰는 지명 속에는 1896년 8월의 선택이 남아 있다.
자주 묻는 질문 (FAQ)
Q1. 13도제는 언제 시행됐나?
고종실록에 따르면 1896년 8월 4일 칙령 제36호로 전국의 23부를 13도로 개정했다.
Q2. 13도는 어떤 도였나?
경기도, 충청북도, 충청남도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경상남도, 황해도, 평안남도, 평안북도, 강원도, 함경남도, 함경북도다.
Q3. 13도제는 조선의 8도제를 그대로 되돌린 것인가?
아니다. 8도제를 기본으로 했지만 충청·전라·경상·평안·함경의 다섯 도를 각각 남북으로 나눴으므로 13도가 됐다.
Q4. 당시의 도 수부와 오늘날 도청 소재지는 같은가?
같다고 단정할 수 없다. 고종실록은 당시 각 도의 수부를 정했지만, 오늘의 행정 체계와 경계·명칭은 이후 여러 차례 달라졌다.
참고 자료
- 국사편찬위원회 조선왕조실록, 『고종실록』 33년 8월 4일 「전국의 23개 부를 13개 도로 개정하다」
- 국사편찬위원회 우리역사넷, 「제도의 개편과 의정부의 설립」
- 국사편찬위원회 우리역사넷, 『신편 한국사』 제44권 「광무개혁기의 지방자치정책과 지방자치」
- 한국학중앙연구원 한국민족문화대백과사전, 「관제」
- Wikimedia Commons, 「Korean map in 1899」
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